为应对已经到来的老龄化社会，探索我市养老服务体系建设路径，近期，市发改委组织专门力量，对我市养老服务体系建设情况进行了全面调研，旨在针对困扰养老事业发展的亟待解决的突出矛盾和问题，提出适用对路的措施建议，进一步健全完善以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑的社会养老服务体系建设，加快推动养老服务由补缺型向适度普惠型转变。

一、我市老龄人口结构及社会养老服务体系建设现状

（一）我市老龄人口结构。我市作为老工业城市，城市化程度较高，早在1987年就进入老龄化城市行列。近年来，全市老年人口数量以年均3.9%的速度增长，远高于全国和全省的老年人口递增速度。截至2012年末，全市60周岁以上老年人已达76.89万，占全市总人口的比重为18.15%；预计到2020年，全市老年人口将达101.4万，占全市总人口的比重上升至22.5%，也即平均每4个人中就有一个老年人。

（二）社会养老服务体系建设现状。老年人口的增长是刚性增长。随着人口老龄化的不断加剧，社会化养老问题日益成为人们关注的热点问题，也引起了各级政府的高度重视，综合采取兴建养老机构、大力发展养老服务业、搭建服务网络平台等多种方式，切实提高我市社会化养老程度，社会养老服务体系雏形显现。

一是大力兴建养老机构。2005年以来，市政府投入资金1.67亿元对全市108处敬老院进行集中改扩建，新增供养用房1200余间，总床位由改造前的3480张增至现在的6891张，有46处敬老院达到省一级敬老院标准。2011年，投资3.7亿多元建成1处市级和6处区县级老年福利服务中心。其中，投资近亿元建成使用的市老年福利服务中心，建设管理服务水平达到全省一流，并被民政部批准为全省初级养老护理员培训基地。与此同时，积极鼓励发展民办养老机构，截至2012年末，我市共有各类养老机构194家，床位2.23万张，每千名老人拥有养老床位29张，其中社会力量兴办养老机构111家，床位1.15万张，占现有养老床位的比重为52.6%。

二是积极发展居家养老。目前，我市的居家养老服务主要是以家庭为核心、以村居（社区）为依托、以各类服务机构为支撑，为老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的多种社会化养老服务。社区居家养老服务综合采取政府购买服务、志愿者服务和有偿、低偿服务相结合的办法，主要为老年人提供上门探视、卫生保洁、心理咨询、医疗服务等日间照料服务。截至目前，全市已建有居家养老中心（站）400余处，建设社区老年人日间照料站15处，其中有4处示范站面积在750平方米以上。

三是探索建立农村“互助养老”模式。2012年3月，我市积极借鉴民政部推广的河北农村建设“互助幸福院”解决“空巢老人”养老困境的工作经验，在沂源县开展“幸福院”建设试点工作。采取“县财政适当补助、村集体提供闲置设施并承担水、电、暖等日常开支，子女承担衣、食和医疗等费用”的办法，按照申请入住的原则，将试点村年满60周岁、生活能够自理的独居老人集中安排在“幸福院”养老。这一模式既有效解决了独居老人无人照顾的难题，又符合传统的居家养老特点，深受老人和子女欢迎。在试点成功的基础上，我市结合新农村建设，探索建设老年“宜居房”，将养老服务设施纳入旧村改造规划，提出“三优先”的要求，即：优先规划、优先建设、优先安排老人入住，旨在从根本上解决农村社区养老服务设施不足的问题。

四是着手搭建助老服务网络平台。我市于2000年3月成立助老服务网络（老年事业服务中心），实现与110指挥中心、120急救中心和为老服务队24小时互联互通，主要面对中心城区老年人提供各项助老服务。几年来，通过网络平台送医送药上门600人次，举办健康知识讲座30余场次，听课人数达3万余人，惠及老年家庭800余户，为老年人居家养老搭建了良好的服务平台。与此同时，全市各级日益重视老龄工作，成立市社区助老志愿者协会，积极开展各类志愿服务爱心助老活动。近年来，每年都组织开展以关爱空巢老人、困难老人为重点的“温馨夕阳工程”、“爱心助老工程”和“惠老和谐工程”等志愿服务活动，今年又开展了以“敬老助老，从我做起”为主题的“老人节”、“敬老月”等系列活动。目前，我市已建立社区助老服务队400余支，招募助老志愿者5万余人，志愿者与社区困难老人结成帮扶对子2.29万对，进一步在全社会强化了尊老敬老为老服务办实事和老年人权益保障优先的浓厚氛围。

二、有关社会养老扶持政策执行情况

近年来，国家、省、市制定出台了一系列推进社会养老服务工作的法规政策，为各级政府和社会力量参与养老服务业发展提供了遵循和依据。仅2010年以来，国家级和省级养老规划、扶持政策及服务标准规范即达26个，其中，2012年省政府出台了《关于加快社会养老服务体系建设的意见》（鲁政发〔2012〕50号），在土地、税收、用水、用电等方面给出了一系列优惠扶持政策。我市政策资金扶持情况如下：

（一）主要政策文件。我市有关养老事业发展的政策文件可以概括为“一个规划、一个条例、一个办法、四个意见”，即：《养老服务事业“十二五”规划》，《淄博市老年人权益保障条例》，《淄博市社会养老机构星级化管理办法》和《关于在全市开展敬老院标准化、规范化服务管理建设活动的实施意见》、《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《关于开展社区居家养老服务工作的实施意见》、《关于对城区三无人员实行集中供养的意见》，这些政策文件初步构建起了我市社会养老服务体系的政策框架。今年还将出台《淄博市养老服务促进条例》、《关于加快社会养老服务体系建设的意见》和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》等政策文件。我市对养老机构建设普遍实行“三优先一减免”的优惠政策，即：优先纳入城市建设规划、优先安排资金预算、优先安排建设用地，减免行政事业性收费。以上政策措施的出台完善，为全市社会养老服务工作的开展奠定了基础，营造了较为宽松的环境。

（二）扶持资金及各项补贴。

1、老龄事业发展专项资金。自2011年起，我市按照60岁以上老人每人10元的标准设立老龄事业发展专项资金680万元，其中市级170万元；2012年共筹集资金700万元，其中市级175万元，主要用于城镇养老服务机构省级扶持资金配套、走访慰问老年人以及其他老龄事业。

2、各类社会养老财政补贴。一是社会养老保险。新农保、城镇居民养老保险财政补助标准均为每人每年84元，自2009年以来，累计补助7968万元，年均补助1992万元。二是农村“五保”供养。先后3次提高“五保”供养标准，目前供养标准为年人均不低于2800元，分散供养年人均不低于1700元。全市现有农村“五保”供养对象6325人，集中供养率达85.9%，走在全省前列。三是城镇“三无”人员供养。自2012年底起，对全市699名城镇“三无”人员按城镇低保标准150%的比例，每人每月发放不低于540元的供养金。四是政府购买居家养老服务。我市在全省率先实施政府购买居家养老服务，自2009年始，按每人每月100元标准购买服务项目，委托社区居家养老服务站为全市近千名低保特困老人、困难优抚老人、空巢老人等无偿提供登门探视、家政服务、助餐助浴等服务项目，已累计拨付购买资金500余万元。

3、高龄补贴。目前，我市各区县均建立起了百岁老人长寿补贴制度，标准为320-470元/月，按照分级负担的原则，省、市两级财政分别负担每人每月200元、120元，其余部分由区县财政负担；对90-99岁的老人，给予每人每月30-80元不等的长寿补贴。

4、养老机构建设运营补贴。市财政每年拿出180万元对社会力量兴办的养老机构实行星级化以奖代补和财政补助。

就以上政策的执行落实情况，市发改委会同民政、老龄等部门单位，对部分区县养老机构进行调研走访。从调研情况看，市级各项养老扶持资金及补贴落实情况相对较好，市、区两级财政给予养老事业很大的财力支持，但上级出台的部分优惠政策及市级关于养老机构用地方面的优惠政策落实情况堪忧。一是以鲁政发[2012]50号文件省政府《关于加快社会养老服务体系建设的意见》为代表的有关养老机构建设的各项优惠政策落实不力。集中表现在对养老机构的建设补助、床位补贴和对居家养老服务站、日间照料中心的奖补政策、税费减免政策没有落实。按照文件要求，省财政专项资金需对符合条件的非营利性养老服务机构给予4500元/床的一次性建设补助和每年360元/床的运营补助；对社区老年人日间照料中心按照一、二、三类标准分别给予25万元、20万元和15万元的资助；对养老机构部分税费给予免征或减半收取的优惠政策。由于这些政策措施刚性不足，在许多职能部门和行业主管单位很难得到落实，没有发挥出优惠政策对养老服务行业的扶持和激励作用。据了解，目前我市民办养老机构的床位建设和运营补助尚未得到落实，用水、用电价格虽已按规定实现与民用同价，但用暖价格须按建筑面积缴费，有线电视终端用户收视费没有享受到减半政策，且必须按规定1台电视配1个机顶盒，收视费按机顶盒的数量计算，给养老机构带来很大的成本压力。同时，由于受地方财力所限，省政府关于“各级留成使用的福利彩票公益金用于社会养老服务体系建设的比例不得低于50%”的规定也未得以完全落实。2012年市级福彩公益金留成约7600万元，应按比例用于养老的比例应在3000万以上，而实际则远远达不到50%的要求。二是以淄政办发〔2009〕36号文件关于对养老机构建设用地的优惠政策难落实。该文件规定，在城乡规划和建设中，各级政府和有关部门要按照合理布局的原则，将养老服务机构建设优先纳入规划，落实建设用地或相应场所。实际情况是，各区县用地指标非常紧张，很难预留用地。新建居民小区，政府没有硬性规定留出养老服务用地或用房，导致开发商根本不预留养老服务区域；公办民营应采取无偿划拨方式，企业投资应采取招、拍、挂方式提供土地。实际操作中，企业拿地，根本无用地指标可以划拨，只能靠租赁现有房屋，或按商业拿地方式取得土地使用权，导致土地成本居高不下。相关政策规定的概括、笼统以及缺乏具体的实施细则和执行标准，导致政策的可操作性和法律约束性不强，从而不能发挥其对养老服务行业的扶持和激励作用，社会对投资发展养老服务行业关注的多、投入参与的少，致使养老行业仅是“看上去很美”。

三、我市社会养老服务体系建设存在的突出问题

尽管我市在社会养老服务方面不断探索创新，积累了有益经验，但目前养老服务体系建设仍处于起步阶段，还存在着与社会养老需求不相适应的诸多难点和问题，集中体现在以下几个方面：

——养老体系建设缺乏整体规划。国家、省社会养老服务体系建设规划已分别于2011年12月16日和2012年6月20日正式发布施行，对养老服务体系建设基本框架、功能定位和建设目标任务作出了详细规划部署；我省还于2012年12月5日出台《关于加快社会养老服务体系建设的意见》，对体系建设给出了诸多优惠政策。目前我市的相关建设意见正在拟定中，拟于今年上半年正式出台，但社会养老体系建设规划尚未出台。基于目前我市机构养老一叶独大、居家社区养老相对薄弱的社会养老体系建设现状，亟需出台相对具体的建设规划，对居家养老、社区养老和机构养老三个有机部分的功能定位、建设标准和比例构成作出详细规划，以便于科学构建养老体系建设布局。同时，尽快将社会养老服务纳入政府目标管理、绩效考核内容和科学发展观考核评价体系，给予硬性要求和刚性推进。

——养老服务供需矛盾突出。从养老服务产品类型来看，养老方式呈现多元化的需求倾向，但养老服务产品供给相对单一。经民政部门对城乡社区部分老年人养老需求抽样调查显示，受访者中73%的老人选择家庭养老，10%的老人希望村（居）统一建设集中养老，8%的老人选择社区日间托老，6%的老人希望机构养老服务，3%的老人有承受能力选择中高档养老。因此，老年人在养老需求方式上已经呈现出明显的多元化倾向，但目前我市的养老服务仍主要以机构养老为主，在养老服务产品供给多元化上存在明显欠缺。从养老服务产品供给数量来看，尽管我市目前已达到每千名老人拥有养老床位29张的水平，但194家养老机构中有83家为公办社会福利院和敬老院，以收养城市“三无”老人和农村“五保”老人为主，扣除这部分床位，我市真正意义上的社会养老床位仅1.15万张，每千名老人拥有养老床位仅14.9张，距离“到2015年，每千名老人拥有养老床位30张”的目标还相去甚远。

——养老服务发展不均衡。一是服务结构不均衡。从我市情况看，居家养老、社区养老和机构养老三种方式中，前两者明显滞后于后者。由于受场地狭窄或供暖条件所限，加之缺少专人管理，以提供居家养老服务为主的社区日间照料中心没有起到应有的作用。二是服务内容单一。单从养老机构服务内容看，能同步提供医疗服务的机构少之又少。据调查，我市目前仅有昌国医院养生院、十化建医院养老院和宝华医院养老院3家养老机构能提供医疗服务，另有5家养老院配有卫生门诊，其余90%以上的均为日常照料型养老机构，仅能为入住老年人提供日常生活照料护理服务。这其中，也有相当部分养老机构基于毗邻社区卫生服务中心的有利条件，有为入住老人提供医疗服务的构想，但受医疗服务准入门槛限制及“医养结合”的体制机制因素制约，尚未实现实质性破题。三是公办民办不均衡。国办和集体办养老机构比例偏低（发达地区公办养老机构占比高达80%以上，我市仅为30%），目前投入服务的国办养老机构只有市老福中心一家，入住率刚过半，区县级福利中心4家（周村、淄川、博山、高新区）在建，2家（沂源、高青县）主体建成后，受内配资金不到位或单位编制、运行经费及服务人员不落实等因素影响至今未启动营业。四是区域公布不均衡。民办养老机构主要集中在区位、交通条件较好的中心城区，据统计，中心城区仅民政部门注册的民办养老机构即达30余家。而地理位置较为偏远的区县如高青县、沂源县等除几处敬老院外，民办养老机构几乎为零。

——养老服务机构经营运行缺乏保障。一方面，养老机构经营风险较大。由于目前我市老年人的支付能力较低，养老机构的收费水平也普遍不高，自理老人每月收费在1000元左右，失能老人每月收费在2000元左右。老人是意外伤害的高危人群，养老机构中老人一旦意外受伤，极易引发责任及经济纠纷，赔偿数额巨大。在低收费的情况下，养老机构承担的风险与收益实际上处于严重失衡状态，其权益得不到应有的保护。另一方面，居家养老站和社区老年人日间照料中心的服务运行保障面临诸多困难。目前我市开展居家养老服务和社区老年人日间照料服务主要依托社区居委会，但居委会受人员、场地及经费所限，保持正常运行举步维艰，亟需政府给予人力、财力及活动场地等多方面的支持。

——服务队伍专业程度较低。从养老服务从业人员的基本情况看，突出表现为“两低一少”。一是文化水平低。从管理层看，目前我市民办养老机构大多采用家庭粗放式管理，缺乏高端、专业化的管理知识和养生保健知识，管理层次较低；从服务层看，养护员中“4050”农村妇女和下岗失业人员占85%以上，由于我市没有专业养护员培训机构，大多数养护员没有权威部门颁发的从业资格证书，对养老服务的认知仅停留在日常生活服务层面，对老年精神文化服务知之甚少。二是工资水平低。民办养老机构中养护员的工资多数在1000-1500元之间，且社会地位低，40岁以下人员多数不愿意从事这个行业，直接影响养老服务行业的可持续发展。三是整体数量少。省养老服务质量规范规定，养老护理员与生活能自理、半自理和不能自理的老人的比例分别为1:6、1:4和1:3。据此推算，全市除去敬老院有1.6万张养老服务床位,即使按1:4的比例配备护理员，至少需要4000人左右，但全市目前仅有服务人员1000余名，护理员缺口十分明显。随着我市老龄化进程的不断加深和社会养老需求的日益增长，养老护理员相对缺乏的矛盾将更为突出。

四、“十二五”期间社会养老服务体系建设的初步设想

“十二五”期间，按照国家、省社会养老服务体系建设规划及相关意见要求，应以满足老年人服务需求、提升老年人生活质量为目标，坚持政府主导与社会参与、家庭养老与社会养老、公益性服务与经营性服务相结合，基本建立起与我市经济社会发展相协调、与人口老龄化水平相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑、信息服务为辅助的社会养老服务体系，让老年人安享晚年生活，共享经济社会发展成果。

一是统筹规划、分级负责。统筹规划养老机构和社区养老服务设施等的建设和发展。尽快制定全市总体规划，确定建设目标和主要任务，制定优惠政策，支持重点领域建设；区县也要制定本地规划，承担主要建设任务，落实优惠政策，并纳入经济社会发展、城乡建设和土地利用总体规划，保障养老事业实现可持续发展。

二是政府主导、多方参与。在社会养老体系建设过程中，政府、社会、市场三者的正确定位应该是，政府保障基本、社会增加供给、市场满足需求。政府要优先解决好需求最迫切的“三无”老人、“五保”、孤老优抚对象及失能、半失能老年人的照料和护理问题；动员社会力量参与非盈利的公益性养老服务机构建设，满足社会一般养老需要；根据市场需求，适度发展高端的、盈利性养老服务机构，满足不同层次的人群养老需求。

三是因地制宜、突出重点。在城市社区，政府要通过收购改造等办法，增加养老配套设施，并鼓励引导开发商在房地产开发过程中充分考虑社区养老场所，配套建设养老设施。在农村，鼓励各行政村利用个人、村集体空置房或空闲地，通过政府、村集体、社会和个人出资的办法，探索建设农村老人互助养老组织，床位设置30-100张，以满足农村老年人离“家”不离村，村中享天年的养老服务需要。

四是保障投入、持续发展。市、区（县）政府要积极增加投入，科学设置养老机构数量及布局，不断扩大养老服务设施增量。探索建立财政养老服务资金逐年增长机制及企业捐助养老服务减、免税制度，解决政府养老资金投入不足的难题。加强养老服务行业监管，完善建设标准、服务规范、评价体系，促进信息化建设，加快以养老护理员、社会工作者为重点的养老服务专业队伍建设，确保养老事业良性运行和可持续发展。

到2015年，基本形成设置科学、规模适度、运营良好、监管到位、制度完善的社会养老服务体系。各区县都要建设一处以养老服务为主、兼顾残疾人、孤残儿童等特殊群体提供服务的综合性社会福利中心；每个街道建设一所具有老年人托养功能的综合性养老服务设施；社区老年人日间照料服务覆盖100%的城市社区和50%的农村社区。全市社会养老总床位数达到3万张以上，其中社会力量兴办的养老机构床位占总床位数不低于80%，养护型和医护型床位占总床位数的30%以上，每千名老年人拥有养老床位32张。通过居家养一批，社区托一批，机构收一批，基本解决全市88.7万老年人的养老问题，享受社会养老服务的老年人口占老年人总数的15%以上。其中：

——实现居家养老75.4万人以上，全面推广居家养老新模式，实现居家养老服务全覆盖。

——实现社区日间照料11万人，重点建设老年人日间照料中心等设施，增加日间照料床位1000张，城市社区达到基本覆盖，农村社区达到半数以上覆盖。

——实现机构养老2.3万人，各类养老机构床位数年均增长10%以上，全市城乡“三无”和“五保”老人集中供养率达到90%以上，实现自愿条件下的全部集中供养。

——养老服务信息管理系统、老年人居家呼叫服务系统和应急救援服务网络基本建立；县级居家养老信息服务中心实现全覆盖；养老护理人员持证上岗率达到100%。

五、几点建议

围绕实现上述目标，针对目前我市社会养老体系建设中存在的问题，提出如下几点建议：

（一）提升社会养老服务设施水平。针对社会养老供需矛盾突出、总量不足的问题，建议以社区日间照料中心和专业化养老机构为重点，通过置换、改扩建或新建等方式，尽快规划建设一批养老服务设施。一是在居家养老层面，大力扶持居家中介服务机构发展，引导其进一步开发和完善服务内容和项目，为居家养老提供便利服务。二是在社区养老层面，城区重点建设老年人日间照料中心、托老所、老年人活动中心等设施，对社区人数3000人以上的社区应配套建设一处养老机构，对新建小区要求必须预留不少于750平方米的养老服务设施，否则不予办理相关手续；农村重点结合城镇化和新农村建设，集中建设老年房，实现农村互助养老，妥善解决大量空巢老人养老问题。在这方面，临淄区东召西村、桓台县马桥镇北龄村等经济条件较好的村已实现了先行一步。三是在机构养老层面，政府重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设，以收养失能、半失能老年人为主，同时为社会兴办的养老服务机构提供示范和培训。其他类型的养老机构根据自身特点和市场需求，为不同类型的老年人提供养老服务。

（二）加大公共财政投入。养老服务行业是微利行业。因此，政府应切实加大对养老服务体系建设的扶持力度和资金投入，不论兴办主体是政府、集体还是个人，都应纳入支持系统，并探索建立长效资助机制，保持社会力量兴办养老服务设施的积极性，满足不断增长的老年人养老需求。对公办养老机构保障所需经费，应列入财政预算并建立动态保障机制；对民办养老机构和居家养老服务中心采取“以奖代补”的形式，给予适当补贴；对农村“五保”老人、城镇“三无”老人、低保或低保边缘家庭中的失能和空巢老人等实行政府购买服务，以发放服务券的方式资助困难老人养老。为此建议，一是严格落实省政府要求，确保每年将福彩公益金市级留成部分的不低于50%用于支持社会养老服务事业发展，建议2013年市级扶持基金列支不少于3000万元。二是制定养老设施建设奖补办法。根据省政府鲁政发[2012]50号文件和省民政厅、省财政厅鲁财社[2013]10号文件要求，由市民政、老龄、财政等部门尽快研究制定对养老机构的一次性建设补助、运营补助，对养老机构星级化奖补和财政奖补资金的分配，对社区日间照料中心、居家养老服务站的建设补助和运行补助等，确保资金保障到位。以上几项初步估算需年新增财政支出2200万元。

（三）落实完善优惠政策。建议责成民政部门牵头、相关部门参与，根据国务院和省相关文件精神，对社会养老服务机构的土地供应、资金投入、税费减免、财政补助、社会融资、供水供电供热等方面的优惠政策进行细化，制定出台标准明确、切实可行的落实办法，并以市委、市政府规范性文件形式发布。重点是：

1.土地供应政策。根据国家和省市有关规定，由市国土部门牵头，民政、规划配合，制定并下发土地利用办法，合理确定养老服务机构建设土地利用规划，明确城市建设用地预留标准；明确土地划拨方式、划拨条件和划拨标准。按照招拍挂方式公开出让土地的，应确定建设养老服务机构的企业在购地价格上给予的优惠标准，并将养老设施建设项目审批纳入绿色审批通道，优先保障。

2.税费优惠政策。由市建设、财政、民政、国土、地税、国税、物价等部门联合制定并出台税费减免实施细则，明确以下减免标准：建设养老服务设施项目，免缴城市基础设施配套费、渣土处置费;对征收集体所有的土地建设养老服务机构的，免收土地管理费和土地登记费。非营利性的养老服务机构用电、用水、用气、管道燃气及有线电视、网线价格，按居民价格标准执行；申请安装水、电、气管线（包括有线电视机顶盒接并）的，减免开口、安装及维修费用。对兴办非营利性老年服务机构的，免征企业所得税和营业税；对老年服务机构自用房产、土地、车船免征房产税、城镇土地使用税、车船税；营利性养老机构（含养老地产），按一定标准减收相关税费。

3.金融扶持政策。增加养老服务企业项目信贷投入，放宽贷款条件，降低担保条件，提供优惠利率。对于规模大、前景好、市场急需的养老服务项目，给予必要的贷款贴息补助。

（四）积极探索医养结合的养老服务模式。“医养合一”是养老机构吸引老年人入住的重要特色。如果老年人的基本医疗问题能够在养老机构内解决，将极大地方便老人，使老人更有安全感，同时也能最大限度地解决入住老人子女的后顾之忧。对此，卫生部有专门颁发的养老护理院建设标准，建议人社、卫生部门积极支持养老机构内设医疗站点或合作设立医疗机构，经审查合格后，可将符合条件的纳入城镇职工（居民）基本医保和新农合医保定点范围，为在养老机构内的老年人享受医疗保险待遇创造便利条件。参照临淄区十化建医院“医养结合”的成功模式，鼓励各厂矿医院和部分有条件的基层医疗卫生机构积极探索服务转型，拓展新的服务空间，努力向医疗与生活护理相结合的方向发展。

（五）加强养老服务行业监管。一是在政府层面上，应加强对养老机构的监督管理，尽快研究制定明确的机构建设、设计规范，行业准入、服务标准和评价体系，完善收费机制、护理技术、食品卫生安全、医疗保障、教育培训和应急处置等具体实施细则，形成规范完善的管理制度体系。继续实行养老机构星级评定管理机制，建立养老机构年检制度，年度考核结果与星级评定、财政补贴挂钩。进一步明确市民政局与老龄办的职责划分，避免职能交叉、混淆不清，逐步形成权责明晰的工作分工机制和抓社会养老事业的强大工作合力。二是在养老机构层面上，管理人员应不断提高管理能力和水平，增强服务质量管理意识，对入住老年人实行分类管理、分区居住，满足老年人不同层次的养老服务需求，努力实现由经验管理到科学管理的转变。可以探索与商业保险机构合作，开辟养老机构经营责任险种，合理确定利益关联方的权利义务和责任，保障老人及养老机构减少意外伤害所造成的损失。三是在行业发展层面上，可以考虑成立养老服务行业协会，发挥其在行业自律、监督评估和沟通协调方面的作用，进一步规范养老服务市场行为，促进养老服务业健康有序发展。

（六）加强社会养老服务队伍建设。养老护理员工作强度大，收入待遇和社会地位相对较低，且流动性相对较大，导致队伍整体发展动力不足，是影响社会养老服务发展的掣肘。为此建议，一是对养老护理员实行统一培训、持证上岗制度。由民政牵头，财政、人社配合，尽快制定出台养老护理员免费职业培训和技能鉴定意见，建议指定淄博职业学院、淄博师专等大中专院校和市社会福利院“全国初级养老护理员培训基地”为培训基地，由财政对培训费用进行补助，民政组织养老护理员参加，对全市所有养老护理员分期分批进行免费培训。考核合格后，由人社部门颁发职业技能鉴定证书和从业资格证书，实现持证上岗。每年全市各级新增护理员招聘上岗前一律进行培训，视考核结果决定是否录用。二是加强养老服务职业教育培训。有计划地在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，加快培养老年医学、护理、营养和心理等方面的专业人才，毕业后优先安排至各类养老机构或社区日间照料中心，采取政府购买服务的方式，作为社区工作者参与社会养老服务，并在今后再就业过程中作为加分因素。三是培育养老服务志愿者队伍。有关部门应尽快实行志愿者注册制度，大力倡导“敬老爱心储蓄”，形成有效的爱心储蓄回馈机制，逐步建立以专业养老护理员为主、志愿者服务为辅的养老服务联动机制。

（七）建立养老服务信息管理系统。依托我市已有的老年事业服务中心信息平台，在社区老年人日间照料中心，以居家老年人服务需求为导向，按照统筹规划、实用高效的原则，综合采取便民信息网、热线电话、爱心门铃、社区呼叫系统等多种方式，为居家老年人提供应急救援、医疗、配餐、保洁、维修等各种便捷高效的服务；在养老机构中，推广建立老年人基本信息电子档案，通过网上办公实现对机构的日常管理，提高服务效率和管理水平。“十二五”期间，基本建成上下贯通、左右连接、覆盖全市的养老服务信息网络和管理系统，实行统一软件标准、统一操作流程，实现信息共享、业务协同。