为深入贯彻中央关于深化投融资体制改革、创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的各项决策部署和省有关工作要求，充分发挥投资对优化供给结构的关键性作用，现就在若干政府主导领域加快构建以市场为导向的投融资体制机制提出如下意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，按照市委、市政府“一个目标定位、四个着力建设、十个率先突破”的总体思路和工作布局，用改革创新举措规范解决我市政府主导领域项目建设在投融资体制机制方面存在的突出问题，进一步激发市场主体活力，增加公共产品有效供给，加强薄弱环节建设，增强投资发展内生动力，为加快推进新旧动能转换重大工程，奋力推动淄博转型发展、全面振兴、走在前列，全面提升人民群众获得感、幸福感、安全感提供投融资保障。

——遵循公平开放透明的市场规则。打破行业垄断和市场壁垒，依法放开重点领域相关项目的建设和运营市场，推出一批前期工作扎实、实施条件成熟、投资回报渠道明确、运营公开透明的项目，公平择优选择投资人，为各类资本创造权利平等、机会平等、规则公平的投资环境。

——强化企业投融资主体地位。着力在交通运输、市政设施、“三改三建”等城市有机更新、能源设施、信息基础设施、社会事业、片区开发和重点功能区建设等7大重点领域分类率先突破，强化项目策划和储备，突出企业投融资主体地位，在重点领域形成多元主体和适度竞争的格局。

——优化政府投资使用方向和方式。创新投资运营机制，探索更多政府投资路径，引导社会资本参与项目建设运营。强化“红线”约束意识，以服务绩效评价作为财政资金支付的重要因素，提高财政资金使用效益，防范和化解政府性债务风险。

——推进多元化投融资模式创新。坚持市场化运作、多元化投资、专业化建设方向，主推增量、盘活存量，完善价格形成机制和社会资本退出机制，拓展项目融资渠道，以各领域典型项目的带动效应推进多元化投融资模式创新。

二、科学识别项目经营属性，分类选择投融资模式

对于在一定期限内经营收入能够完全覆盖投资成本的经营性项目，依法放开建设和经营市场，积极推行投资运营主体招商，推进市场化运作。

对于在一定期限内经营收入不足以覆盖投资成本的准经营性项目，采取合法合规方式授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，建立健全投资、补贴和价格的协同机制，为投资人获取合理回报创造条件。

对于基本无经营收入，主要依靠政府付费回收投资成本的非经营性项目，且符合《中华人民共和国政府采购法》等法律法规规定服务范围的，可以通过政府购买服务，或者探索采用PPP模式推进，采取合法合规方式授予一定的开发权、经营权，与经营性较强项目组合等综合开发方式引入投资人组织捆绑实施。

对于完全不能向市场放开，必须由政府履行公共管理服务职能的社会兜底服务、基本公共服务、国家安全等纯公益性公共服务产品，严格落实政府投入责任，并建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化投资方向和结构，提高投资效益和质量。

三、在政府主导重点领域率先突破，加快构建以市场为导向的投融资体制机制

（一）交通运输

1城市轨道交通

——在轨道交通规划建设中，选择部分线路，通过招标方式试点引进具有较强投融资能力和丰富经验的行业内骨干企业，或与我市轨道交通企业投资主体合作组建项目公司，承担轨道交通投资、建设、运营任务。

——探索“轨道交通＋物业”的开发模式。做好轨道交通站点、车辆段上盖、出入口、风井风亭、连接隧道及地下空间一体化规划设计、一体化开发建设方案。将土地划拨、协议出让、公开出让、作价出资或租赁给轨道交通建设主体使用。统筹综合体开发收益用于轨道交通建设和运营补亏。

——加强城市轨道交通沿线及站场周边地块的综合开发。由市土地储备交易中心统一进行土地收储，通过公开招标，吸引社会资本参与土地综合开发和基础设施建设，通过土地公开出让和开发筹集轨道建设资金。

——大力发展轨道交通车辆、设备的融资租赁。探索组建专业性的轨道交通融资租赁机构。对新建项目的车辆、机电设备和信号系统，积极采用直接租赁方式，所获得融资由企业经营性资金偿还。对已建成项目，鼓励通过售后回租方式盘活存量资产。鼓励社会资本通过股权投资等方式投资轨道交通融资租赁产业。

2公路

——鼓励社会资本参与投资建设骨干公路，积极争取省对公路建设资金补助扶持，将公路红线范围内加油站经营权、广告经营权、公共交通导向开发权等各项权益评估转让社会资本方，推动公路运营维护、绿化保洁按规定实行政府购买服务，享有公路沿线一定范围内土地开发权，增强项目对社会资本的吸引力。

（二）市政设施

3水处理设施

——发挥自来水公司国有企业的积极作用,坚持城乡供水一体化,统一整合和优化配置城乡供水资源。

——大力支持社会资本参与投资、建设、运营城镇污水处理厂，对在建和规划新建的项目全面实施PPP模式，采取建设—经营—移交（BOT）、建设—移交—运营（BTO）等方式；对已建成的，探索采用转让—经营—移交（TOT）、改扩建—运营—移交（ROT）等方式引进市场主体。

——污泥处置项目探索采用EPC（设计、采购、施工）总承包模式，经生产运行考核合格后招标确定社会资本投资运营主体。

——完善污水处理费价格调整机制，综合考虑厂区、管网的建设和运营成本合理定价。

——以重点产业园区工业废水治理为突破口，探索环境污染第三方治理和环境服务试点，为社会资本创造更多的市场化条件。

4垃圾资源化利用和处理

——在依法维护现有合同期内社会资本参与的垃圾处理项目建设运营的前提下，对今后规划建设的生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、工业垃圾、医疗垃圾、污泥垃圾、电子垃圾处理设施和垃圾资源物流中心，大力支持全面实施PPP模式，吸引社会投资。

——优化垃圾处理物流调配机制和异地处理补偿机制，完善各环节成本分担与定价核算，促进垃圾处理与收运一体化。

——探索采用PPP模式提供城市环卫保洁和垃圾收运一体化服务。

5水利工程和河湖综合整治

——盘活现有水利工程国有资产，通过股权出让、委托运营、整合改制等方式吸引社会资本，筹集资金用于新开工项目建设。

——鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种方式参与水利工程建设，推进项目管养、维护市场化。

——在河道、湖泊综合整治工程中积极推广PPP模式，对生态调蓄、湿地建设等公益性强、没有直接收益的项目,可通过与生态旅游、污水处理等相关经营性强的项目组合开发等方式,吸引社会资本参与，增强项目盈利能力。

——支持农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型经营主体投资建设农田水利和水土保持设施,与国有或集体投资项目享有同等政策待遇。

6地下综合管廊

——结合新建改建道路、功能区开发、大型地下空间开发、城市轨道交通、河道治理，同步规划、设计、建设综合管廊。

——制订入廊管线单位的入廊费标准和运营维护费标准。通过管线单位缴纳入廊费、运营维护费、维修基金，政府可行性缺口补助、配套设施租售收益等方式提高项目运营收入，吸引社会资本参与投资。

——综合管廊项目“强制”应用PPP模式，鼓励投资主体发行企业债券、项目收益债券、可续期债券等专项债券，募集资金用于地下综合管廊建设。

7海绵城市

——海绵城市项目“强制”应用PPP模式，采取与经营性资源整体打包、财政补贴等方式，支持社会资本参与海绵城市项目投资、建设、运营。

——鼓励设计单位、施工企业、制造企业与金融资本结合，组建具备综合业务能力的联合体，通过施工总承包等方式，发挥海绵城市项目建设整体效益。

8市政道路

——鼓励社会资本参与投资新建或改扩建市政道路，将道路红线范围内广告经营权、公共交通导向开发权等各项权益评估转让社会资本方，对道路运营维护、绿化保洁按规定实行政府购买服务，采取与市政道路沿线地下综合管廊规划建设、地下空间开发等相关经营性强的项目组合开发等方式,增强项目对社会资本的吸引力。

9园林绿化和林业建设

——在保障生态效益、保护森林资源的前提下，支持符合条件的林果（园林）企业、专业合作社投资森林公园、生态景观林带、森林碳汇工程，发展林下经济、林果旅游等生态产业。

——结合文化旅游、地下停车场、地下商铺、地下人防工程整体实施城市公园建设，形成文化、休闲、交通、商业配套于一体的综合服务功能。

——鼓励社会资本以认建、认养林木绿地等多种方式参与公共绿地景点改造、维护。

10地下空间开发

——在符合规划的前提下，鼓励社会资本参与各类民用建筑、公共建筑地下空间开发。

——研究提出地下空间工程投资、开发、建设、运营一体化方案，明确规划条件和土地出让方式，吸引社会资本参与工程投资开发建设运营。

——明确地下空间工程和人防工程所有权、使用权等权属关系，保障社会投资人的合法权益。

11公交站场

——鼓励社会资本参与或独立建设符合规划的包括公交集散、公交调度、公共停车、商业服务功能于一体的新型综合性公交站场。

——鼓励产权单位对已投入使用的公交站场进行升级改造，完善公交站场功能，提高土地综合利用水平。

——制订公交站场用地综合开发政策，从供地、规划、建设、资金等多个环节给予支持。

12其他项目

——供热、供气等具备一定收费机制的市政基础设施项目，在政府加强规划主导、条件成熟的前提下，试点对现有存量资源采取转让—经营—移交（TOT）等方式引进市场主体，拟规划新建项目通过公开招标、竞争性谈判等方式择优选择特许经营者。对项目的收费标准进行动态调整，保障项目合理收益。

——鼓励采用政府购买服务方式，对道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化养护等市政公用设施管养项目实行市场化管理。

（三）“三改三建”等城市有机更新

13棚户区改造

——在城市棚户区改造中推广政府购买服务模式。

——鼓励企事业单位使用自有资金筹建公共租赁住房、拆迁安置房。

——以列入国家新型城镇化综合试点市为契机，支持社会资本将符合条件的商品住房改造为棚户区安置房和公共租赁住房房源。

——按照国家规定，落实棚户区安置房、公共租赁住房建设、运营、管理涉及的各项行政事业性收费和政府性基金免缴政策以及税收减免政策。

——调动旧城镇、旧厂房、旧村庄原土地使用权人的积极性，鼓励以项目预期收益和功能置换、功能调整收益进行项目融资。

——加强与金融机构的合作，通过采取政府购买服务方式，充分利用政策性银行、商业银行支持棚户区改造的中长期贷款。

——吸引有实力、信誉好的房地产开发企业和其他社会力量参与城市全面改造、微改造与危破旧房改造。引导金融机构创新贷款投放和担保方式，促进人居环境改善。

14停车场建设改造

——编制实施停车场建设专项规划。结合市政道路建设，大型综合交通枢纽地下空间开发及配套设施工程，公共交通站点、医院、学校、广场、公园建设，提高公共停车设施配建供应比例，逐步形成配建为主、公共为辅、道路停车为补充的停车供给格局。

——建立合理的停车场土地供应、收费、管理、投融资机制，鼓励停车场投资主体发行停车场专项债券，吸引社会资本投资公共停车场，推动停车场发展社会化、产业化。

（四）能源设施

15能源项目

——鼓励社会资本参与天然气分布式能源站、加油加气站、太阳能分布式光伏发电、生物质能开发利用、新能源汽车公共充电设施等能源项目建设。

16合同能源管理

——以公共机构、大型公共建筑和用能大户为重点，大力推行项目合同能源管理，鼓励节能服务机构创新服务模式。对符合规定要求的节能服务机构，落实相关优惠政策。

17充电设施

——优先在大型商场、超市、文体场馆等建筑物的停车场以及交通枢纽、驻车换乘公共停车场建设机械式、立体式停车充电一体化设施。

——引导社会资本参与充电设施建设运营，形成适度超前、车桩相随、智能高效的充电设施体系。

18增量配电网

——鼓励社会资本参与增量配电网建设。争取产业园区、新开发区域等列入国家增量配电业务试点，向社会公开招标，选择有能力的企业参与区域配电网建设与经营。

（五）信息基础设施

19智慧城市

——支持国有通讯、电信企业引入战略投资者，加快光纤、电缆、数据中心、基站等信息基础设施建设，布局基于互联网、云技术、大数据的智慧城市产业。

20三网融合

——支持社会投资者投资建设与电信网、广播电视网、互联网“三网融合”有关的公共服务平台。

（六）社会事业

21教育设施

——鼓励社会力量兴办教育，支持通过独资、合资、合作等多种形式参与民办教育，引进民间资本建设优质学校，打造民办教育品牌，推动民办教育规范、优质发展。

——保障民办学校在用水、用电、用气、用热等方面与公办学校享有同等待遇。

22医疗卫生设施

——鼓励社会资本举办医疗机构，实施品牌发展战略。

——逐步放开区域卫生规划、医疗机构设置规划对社会办医的限制。规划调整和新增医疗资源时优先考虑引进社会资本。

——将符合条件的社会办医疗机构纳入医疗保险定点范围。

23养老设施

——引导社会资本以老年人养老服务需求为导向投资社会养老服务市场，支持社会资本兴办养老机构。

——探索将公办养老院、农村敬老院交由社会力量承接运营。

——支持社会资本参与社区居家养老服务，承接政府举办的社区养老服务设施，提供社区居家养老服务。

24文化设施

——采取公建民营、委托管理等方式引进社会力量参与公共文化服务设施建设，改造既有文化设施，盘活存量资源，配置特许经营权、广告权、冠名权等经营性资源。

——鼓励社会资本在经营性公共文化场所实行连锁经营、联盟合作。

25旅游体育设施

——鼓励社会资本参与体育、旅游设施等基础设施和项目的开发建设、运营管理和运营服务。鼓励社会资本投资建设各类体育场馆及休闲健身设施，参与既有体育场馆的运营和管理。

（七）片区开发和重点功能区建设

26土地综合开发

——扩大“多规合一”成果应用，在规划对城市空间布局的引领下，发挥政府主导作用，科学规划、化零为整，统筹实施土地综合开发项目。

——创新土地综合开发方式，通过运营征转、社会存量房屋收购、土地置换、政府购买服务等多种渠道实现项目市场化运作。

——结合土地综合开发，一并实施土地平整、地下空间开发、安置房建设、市政设施、景观绿化工程、公共服务设施工程，提高土地利用效率，促进土地价值、城市建设水平和区域开发水平的整体提升。

——根据区域产业规划和产业发展实际情况，结合土地综合开发安置区建设，推动关联产业集聚发展。

27特色小镇

——在美丽乡村建设经验基础上，加强政府引导、借助市场化运作，鼓励各类社会资本参与打造生产、生活、生态融合发展，产业特色鲜明的特色小镇。

——提高特色小镇在产业发展、商业配套、交通设施、公共服务等方面的投入水平。

——形成归属明晰、权责明确、监管有效的产权制度，保障社会投资人的合法权益。

28文昌湖省级旅游度假区、省级经济开发区及主城区南部区域等重点功能区

——有序推广PPP模式，积极吸引各类社会资本参与文昌湖省级旅游度假区、省级经济开发区及主城区南部区域等重点功能区土地综合开发和产业园区基础设施建设。

——创新产业园区开发建设模式，引入金融资本、产业资本进行专业园区的整体开发运营。

——针对产业园区发展特点，灵活采取政府管理、企业管理、混合管理等多种建设运营管理模式。

——符合条件的重点功能区，结合设立新旧动能转换基金，试点市、区县联合设立产业投资基金，引导各类创业投资、产业投资、股权投资基金参与，推动重点功能区现代产业发展。

四、强化机制保障，增强投融资推进工作的系统性整体性协同性

（一）加强统筹谋划和组织协调

建立由市长任召集人，分管副市长任副召集人，市发展改革、财政、国土、住房城乡建设、规划、法制、金融、人民银行等有关部门、单位为成员的加快构建以市场为导向的投融资体制机制工作推进联席会议制度，负责定期研究确定年度政府主导领域的项目投融资工作方案制定、工作推进等，协调解决相关领域项目投融资改革创新中的重大问题。联席会议办公室设在市发展改革委，承担联席会议的日常工作，市发展改革委主要负责同志兼任办公室主任。

（二）建立项目生成储备机制

根据国民经济和社会发展中长期规划、土地规划、城乡规划、各类专项规划和市委、市政府工作部署安排，市政府有关行业主管部门和单位及时开展所属行业领域项目前期调研策划工作，对政府主导领域的项目必要性、可行性、经济性、组织实施要求进行充分调查研究，区别项目非经营性、准经营性、经营性属性，提出项目投融资建议方案，并于每年6月底前按要求提报市发展改革委。

市发展改革委负责牵头建立政府主导的各行业领域重点项目储备库。对各部门提报的项目，汇总梳理后列入市级投资项目储备库，并根据项目属性和成熟程度编制三年滚动投资计划，实行分类动态管理，形成“策划一批、储备一批、实施一批”的工作推进机制。

（三）建立项目识别论证和投融资模式选择机制

对入库储备项目拟列入下年度实施的，由市发展改革委会同市财政局于每年8月份前组织各行业管理部门识别论证项目属性。对政府主导领域的经营性、准经营性及主要依靠政府付费回收投资成本等非经营性项目，适合以市场为导向进行投资、开发、建设、运营一体化的，由市政府有关行业管理部门挖掘项目运营的商业价值，充分研究项目收益、投资回报情况，同时提出政府投资和引进社会投资两套方案进行比选论证。将项目属性论证结果及时提交市联席会议研究，分类确定项目投融资方案。对适用PPP模式的，逐一落实实施主体，推动项目前期工作开展和社会资本选取，规范项目联审机制，落实部门责任，依法依规履行PPP项目基本建设审批程序。对必须由政府直接投资并组织实施的纯公益性政府兜底公共服务和基础设施等项目，按照《中共淄博市委、淄博市人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》（淄发〔2017〕20号）要求，编制下达政府投资计划，规范政府投资项目审批，进一步加强对各类政府投资资金的统筹和监管，推行项目代建制，强化项目投资控制，实行概算限额管理。

（四）优化财政资金支持方式

对政府直接投资建设的项目，按照估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的原则予以保障落实。采取政府投资补助和贴息方式支持项目建设的，原则上重点用于市场不能有效配置资源，需要政府支持的经济和社会领域。对市委、市政府决策部署确定实施的重大战略、重大工程、重点项目等重点建设任务，可以安排一定额度的政府资金用于规划研究编制、可行性研究、方案编制，以及项目申请报告、项目建议书、项目可行性研究报告编制等前期工作补助。

对非基本公共服务、基础设施、住房保障、生态环保、战略性新兴产业和先进制造业、创业创新等领域，结合设立新旧动能转换基金，创新采取政府出资设立产业基金，综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式，吸引社会资本投资重点领域。

创新用于城市建设维护的财政资金分配方式，建立政府投资、购买服务、收费、价格、补贴协同制度，以多种方式支持政府和社会资本合作项目开展。将政府和社会资本合作项目必要的政府付费、可行性缺口补助纳入市财政预算安排落实，建立跨年度预算平衡机制和动态调整机制。

（五）科学规范财政支出责任

对采用政府和社会资本合作模式，主要以政府付费、补贴或直接投资参股等方式的项目，按照积极稳妥的原则，由财政部门会同发展改革等相关部门组织好PPP项目的物有所值评价和财政承受能力、法律风险论证。在科学预测财政收支总量及增长潜力的基础上，合理确定该类项目数量和规模，权衡比较各种融资模式利弊，形成科学、合理、可持续的投资组合，并将必须承担的财政支出责任纳入中期财政规划，控制在财政可支撑、可承受范围内，确保不发生财政风险，实现政府和社会资本合作项目规范、有序发展。按照规范化、市场化、专业化的原则，推动政府融资平台实现市场化运营，提高投融资和可持续发展能力。

（六）健全监管评估评价机制

按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，明确监管责任，注重发挥投资主管部门综合监管职能、行业管理部门专门管理优势和区县政府就近就便监管作用，整合监管力量，共享监管信息，实现协同监管。各有关部门要完善规章制度，制定监管工作指南和操作规程，促进监管工作标准具体化、公开化。加强信用信息对规范投融资行为的引导，完善守信联合激励、失信联合惩戒的约束机制，建立异常信用记录、严重违法失信“黑名单”、市场主体诚信档案等，提升政府和投资者的契约意识和诚信意识。要将违法违规投资主体和建设行为及时纳入信用信息平台,并对项目投资方在后续项目审批、资金扶持、银行贷款等方面给予联合惩戒。在项目建成运行后，有关部门要组织有关专家和机构，对项目质量、投融资效益、建设运营效果等进行后评价，进一步加强和改进项目投融资管理，不断提高决策水平和投资效益。

（此件公开发布）